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작성일 : 17-09-11 14:10
<국회의원 선거에서의 연동형 비례대표제, 도입해야 한다(CEDA)> "목적의 달성을 위한 제도를 고민해야... [독일 하원 선거제도를 중심으로]"-25기 이광현
17-09-11 14:10

“투표는 소총과 같다. 둘의 유용성은 모두 사용자의 특성에 달려있다.” 시어도어 루스벨트

오늘날 투표행위, 즉 선거는 대의민주주의의 본질로써 국가를 구성, 작용시키는 주체는 국민임을 천명하는 기능을 수행한다. 다시 말해 위정자 개인이나 소수에 의해 자의적으로 운영되는 것을 방지하고 국민에 의한 국정운영을 가능케 한다. 그러나 루스벨트의 말처럼 투표의 결과가 항상 국가를 성공적인 방향으로 이끄는 것은 아니라는 것을 역사 속에서 배웠기에 투표를 행하는 국민들의 시민의식과 숙의는 오늘날 민주주의의 성패를 좌우하는 핵심으로 언급되곤 한다.

 

간과되곤 하지만, 매우 중요한 또 하나의 선거 관련 핵심은 국민의 의사를 최대한 정확히 반영할 수 있는 제도의 설계이다. 100%의 투표율을 이룬다고 하더라도 투표율의 정확한 반영이 보장되지 못하는 제도는 그 가치를 약화시킬 것이며 나아가 민주주의의 본질을 훼손할 수 있기 때문이다.

 

선거제도의 목적이 국민 의사를 제도화하는 것에 있다면, 그것을 최대한 이루고자하는 노력은 반드시 수반되어야 하며 다소 복잡한 절차가 따르더라도 단순히 효율성의 부족을 근거로 경시되어서는 안 되는 성질의 것이다.

 

100% 완벽한 제도란 상정할 수도, 존재하지도 않는다. 그럼에도 세계 각지에서는 선거 관련 제도의 정비를 통해 선거제도의 본질이자 목적인 ‘국민 의사의 제도화’를 이루고자 노력하고 있다. 나는 오늘 독일 하원의 선거제도를 소개하고자 한다. (상원은 선출직이 아니다)

 

독일 하원 선거제도의 도입 배경은 다음과 같다.

1880년 미국에서는 상원은 각 주당 2명, 하원은 인구비례로 선출하고 있었다. 이는 상원에서는 작은 주와 큰 주의 차이를 없애 작은 주를 보호하고, 하원에서는 인구비례를 인정함으로써 큰 주의 이익을 보호하고자 함이었다. 문제는 엘라베마 주에서 발생했다. 미국 하원 의원의 수를 299명으로 하면 엘라베마 주는 인구비례에 따라 8명을 배정받게 되었는데, 의원 수를 300명으로 늘리면 7명을 배정받는 다는 결과가 나온 것이다. 즉, 의원수를 늘렸더니 의석수가 줄어드는 모순이 발생한 것이다.

 

이 문제를 해결하기 위해 세계의 많은 국가는 선거제도에 대한 고민과 제도화를 시도했고 독일은 다음과 같은 방식으로 문제를 해결했다.

 

<논문을 퍼오거나, 짜깁기 한 것이 아님을 밝힙니다.>

 

1단계 - 인구비례로 주 별 의석 배정

① 하원 전체 의석수 598석의 절반인 299명이 단순다수제(지역구)로 선발

② 주 별 의석수 배정 - (598석의 기준의석이 나오도록) 주 별 인구수를 나눈 몫을 반올림한 값의 합이 598이 되도록 제수 결정

  

 

 

2단계 – 주 별 최소보장의석 확정

- 문턱조항(진입장벽) 넘은 정당 중에서 - 5% 이상, or 지역구 3석 이상

① 주 정당들의 총 득표수를 나누어 해당 주에 할당된 의석수가 나올 수 있는 제수 결정

② 주의 최소보장의석수 결정 - ①에서 할당된 정당별 의석수와 지역구 당선자수를 비교하여 각 정당별 최소보장의석 확정 - 초과의석 발생 가능(“지역구 당선자 수 > 배정된 의석 수”일 경우)




③ ②에서 도출된 각 주의 최소보장의석을 합하여 정당의 전국 최소보장의석 계산  

 





3단계 – 전국 최종의석 확정

 

① 문턱조항 넘은 정당들의 전국득표율을 나누어 최소보장의석이 모두 보장되는 제수를 찾음

② 그 제수로 각 정당의 득표율을 나누어 정당별 최종의석 확정

- 단, 필요 이상의 초과 의석을 방지하기 위하여 균형의석이 0이 되는 하나 이상의 정당이 있어야 한다.

③ ②의 합은 연방의회 최종 의석수가 됨

 




 

<표 4> 설명 : 제수를 61700으로 결정할 경우, SPD, GRUNE, CSU 정당은 최소보장의석을 보장받지 못한다. 이에 다시 제수 결정 => 58450 시도 => CSU가 보장받지 못함 => 다시 숫자를 조정해서 제수 대입 => 58420 => 정확히 모든 정당의 득표수를 비례하여 보장

   

4단계 – 정당의 주별 의석 재배정

  3단계에서 최종의석이 최소보장의석보다 증가했으므로, 각 정당의 최종의석을 주별로 재할당해야 함

  ① 정당의 주 별 제2투표 득표수를 나눈 몫과 지역구 당선자수를 비교한 주별 최종의석의 합이 3단계에서 할당받은 정당의 전국 의석수에맞도록 제수를 찾음

② 그 제수로 나눈 결과로 각 주별 최종의석 확정




 

 

매우 복잡한 다음 과정을 요약해보자면 다음과 같다.

1) 독일 하원은 598명(지역구 299 / 비례대표 299)의 기준의석을 가지고 있다.

 

2) 각 주의 인구를 모두 고려해서(주 별 인구수를 나눈 몫을 반올림한 값의 합이 598이 되도록) 기준 의석을 딱 맞춰 분배할 수 있는 제수를 결정한다. (위의 1단계 /124050)

 

3) 2단계에서는 각 주의 정당들의 득표수가 주 전체에 배정된 의석을 기준으로 비례하여 배분될 수 있는 제수를 결정한다. 이때 정당 득표수에 비례하여 배분받은 의석수보다 지역구에서 더 많이 당선을 이룬 정당은 초과의석을 인정한다.

 

4) 각 주 마다 발생한 초과의석 등을 모두 고려하여(최소보장의석을 보장하기 위하여) 다시 한번 전체 주의 인구비례에 맞춰 의석을 배분하기 위해 최종 의석수를 결정한다.  (이 과정에서 기존의 598석이라는 기준 의석은 얼마든지 변경될 수 있다.)

 

5) 더 많아진 최종의석을 인구비례를 기준으로 다시 한번 모두 보장할 수 있도록 제수를 결정하여 분배한다.

 

독일 하원 선거제도의 가장 큰 특징이자 우리나라와의 차이는 ‘제수의 결정’에 있다고 볼 수있다. 매우 귀찮아 보이는 인구, 득표수를 모두 고려한 제수의 결정 과정은 “이렇게까지 해야해?“라는 말을 불러일으키기에 충분해 보인다. 그럼에도 독일의 하원선거제도는 우리나라와는 달리 귀찮고 까다로운 제수의 결정과정을 당연한 것으로 인내하고 진행한다. 그 이유는 어디에 있는 것일까. 

선거제도의 본질인 국민 의사의 반영을 무엇보다 중시하기 때문이다. 비례대표는 말 그대로 ‘정당 득표수에 비례하여’ 대표를 선출하겠다는 것이다. 비례성을 담보하지 못하는 비례대표는 제도의 이유를 무색하게 하며 나아가 국민의 의사를 필요 이상으로 억압하는 결과를 가져온다. 대선 과정부터 선거제도에 대한 이야기는 끊임없이 흘러나왔다. 말만 하는 것은 어렵지 않다. 어려운 길일지라도 갈 수 있어야 한다. 어떤 방향이 국민 의사의 반영을 극대화하는 방향일까? 다 같이 고민해 볼 수 있으면 좋겠다.


 

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